Thouret, un Normand à l’origine des départements

En 2014, le premier ministre Manuel Valls annonça la suppression des départements puis se ravisa. L’œuvre de Jacques Guillaume Thouret survivra encore quelques années. Il y a plus de deux cents ans, ce député de Rouen imagina ces circonscriptions aujourd’hui régulièrement remises en cause. Quel était le but de Thouret ? Surtout, est-il vraiment le père des départements ?

Le 29 septembre 1789, l’Assemblée est toute ouïe : le député normand Thouret présente à la tribune un rapport qui, si ses recommandations sont appliquées, changera le cadre géographique de tous les citoyens : il propose de réviser complètement le découpage de la France.

Thouret, député sous la Révolution

Jacques-Guillaume Thouret (1746-1794) est un avocat de Rouen, né à Pont-l’Evêque. Les Rouennais l’élisent député du Tiers-Etat aux Etats-Généraux de 1789. Il se retrouve donc aux premières loges lors du déclenchement de la Révolution. Après la prise de la Bastille, les Etats-Généraux se transforment en assemblée constituante, chargée donc de donner une constitution à la France.

Si dans les mémoires, on retient surtout les noms de Mirabeau, La Fayette ou de l’abbé Sieyès, Thouret joue aussi un grand rôle dans ces premiers temps révolutionnaires. En septembre 1789, il est élu président d’un comité (l’équivalent d’une commission parlementaire) qui doit réfléchir à une nouvelle organisation du royaume.

Alors qu’en ce début du XXI^e siècle, des voix se plaignent du millefeuille français, la France d’Ancien Régime est surtout un patchwork. A chaque pouvoir, à chaque administration, ses propres circonscriptions : les diocèses pour le clergé, les généralités pour l’administration fiscale, les bailliages pour la justice, les gouvernements pour les militaires… Ces multiples cadres ne se superposent pas mais s’enchevêtrent. De cette complexité, Thouret et les autres membres du comité envisagent de faire table rase.

Des départements carrés !

Dans son discours du 29 septembre 1789, la principale proposition du député Thouret est de diviser le royaume en « départements ». 80 au total (+ Paris). Chaque département, de superficie égale, tiendra dans un carré d’environ 72 km de côté. Fini le patchwork, vive le damier ! Les députés s’inquiètent de ce découpage strictement géométrique qui ne semble pas tenir compte des réalités territoriales. Les limites départementales, par leur rectitude, vont-elles couper des villages, des montagnes ? Que deviennent les anciennes provinces, la Normandie, la Bretagne, le Languedoc… ?

Afin de concrétiser ses principes, le comité Thouret dévoile aux députés, le 3 octobre, une carte de France divisée selon le principe départemental. Soulagement dans les rangs de l’Assemblée : le tracé des départements n’est pas si géométrique qu’annoncé. Il s’appuie sur les limites des anciennes provinces et le cours des rivières. Aucun carré dans ce découpage, plutôt des formes patatoïdes

Le 11 novembre, selon les préconisations du comité, l’Assemblée constituante accepte l’idée d’un découpage en département, leur nombre devant être établi entre 75 et 85. Les députés de chaque province se concerteront pour corriger éventuellement le découpage proposé par le comité Thouret. Trois mois et demi suffisent pour qu’ils se mettent d’accord (un délai intenable aujourd’hui !). La loi du 26 février 1790 institue 83 départements et fixe leur étendue.

Casser les provinces

A relire les discours de Thouret devant l’Assemblée, le découpage obéit à un objectif majeur : briser « l’esprit de province ». Les départements sont d’abord établis pour « casser » les provinces, des vestiges de l’Ancien Régime et de la féodalité que Thouret veut voir disparaître. Dans une perspective refondatrice du royaume, le député de Rouen veut des citoyens attachés à la Nation et non à leur province. Il veut des Français et non des Bretons, des Normands ou des Provençaux.

C’est ainsi que la Normandie est brisée en 4 puis 5 départements. Leur nom, comme ceux des autres départements français, ne fait aucune référence à leur ancienne appartenance provinciale mais s’inspire des cours d’eau qui les traversent (Eure, Orne, Seine-Inférieure) ou de leurs rivages (Manche, Calvados). Avec leur taille réduite, les départements ne sont littéralement pas de taille à s’opposer au pouvoir central, au contraire des provinces qui, sous l’Ancien Régime, avaient contesté l’autorité royale en revendiquant leurs particularismes. « Craignons donc d’établir des corps administratifs, assez forts pour entreprendre de résister au chef du pouvoir exécutif » avertit Thouret le 29 septembre 1789.

La Normandie selon le comité Thouret le 29 septembre 1789. Remarquez qu’elle est alors constituée de quatre départements au lieu de cinq comme aujourd’hui. Ils n’ont pas encore de noms, ni de chef-lieux. A cette date, le découpage est en gestation (Archives Nationales).

L’autre préoccupation du comité Thouret est d’obtenir une division commode pour les citoyens. Un de ses membres, Guy-Jean-Baptiste Target, attend « que de tous les points d’un département, on puisse arriver au centre de l’administration en moins d’une journée de voyage ». Un principe repris en vérité à Condorcet. Dans son Essai sur la Constitution et les fonctions des Assemblées provinciales, le philosophe des Lumières recommandait que « dans l’espace d’un jour, les citoyens les plus éloignés du centre puissent se rendre dans le chef-lieu, y traiter d’affaires pendant plusieurs heures et retourner chez eux ».

Thouret ou Sieyès ?

Notre député de Rouen est-il vraiment le père des départements ? Il y a lieu de s’interroger quand on sait que dans le comité chargé de proposer un nouveau découpage du royaume, comité que présidait Thouret, figurait l’abbé Sieyès. Faut-il présenter Emmanuel-Joseph Sieyès, l’auteur de la brochure Qu’est-ce que le Tiers Etat ? et l’une des figures centrales du serment du Jeu de Paume ? Une personnalité forte de la Révolution avec qui Thouret a dû cohabiter au sein du comité.

Dans La Pensée de Sieyès, Paul Bastid souligne que pendant la Révolution, « personne n’hésitait […] à lui attribuer la paternité des idées exprimées par Thouret ». Sieyès était en effet reconnu comme un spécialiste du sujet. Il aurait fait nommé Thouret rapporteur du comité et s’en serait servi comme prête-nom pour avancer ses idées. Thouret était un meilleur orateur que lui et, qui plus est, apprécié parmi les députés conservateurs ou réactionnaires. Deux avantages qui favoriseraient l’adoption du rapport.

En 1910, Ernest Lebègue, auteur d’une thèse sur Thouret, adopte un point de vue plus nuancé en répartissant les rôles. A Sieyès, l’idée d’une division géométrique du royaume (les fameux départements carrés), à Thouret, l’assouplissement de cette carte.

Quand à la fin de sa vie, après 1830, on demande à Sieyès s’il n’était pas le principal auteur de la division de la France en départements, l’ancien révolutionnaire répond vivement : « Le principal ! Mieux que cela, le seul ! » Une affirmation à laquelle Thouret ne pouvait plus répliquer : en 1794, pendant la Terreur, il avait été guillotiné. Il avait 48 ans.